黄兰松：区域协同立法的实践路径与规范建构||《地方立法研究》
区域协同立法的实践路径与规范建构
黄兰松（山东大学法学院副教授、硕士生导师）
本文来源于《地方立法研究》2023年第2期。因篇幅较长，本文注释已略，建议阅读全文。
摘要
第二次立法法修改增设了区域协同立法制度，这是对我国立法工作实践经验的总结与国家区域协调发展战略的贯彻，有助于发挥立法在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用。当下我国已形成了多样化的区域协同立法实践，但从国家法的层面，依法享有协同立法权的主体仅限于省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常委会。对于区域协同立法主体的数量要求及可否跨级协同立法等，我国未做明确规定，同时，对区域协同立法权的行使、区域协同立法协调机制、区域协同立法程序等也未做规定。区域协同立法制度的完善，应当重点从区域协同立法主体、立法权、立法协调机制及立法程序四个方面展开，适当扩大区域协同立法主体的范围，对跨级的区域协同立法行为不可一概否认，对区域协同立法主体的数量做必要的限制；对区域协同立法权的行使做必要的规制；充分发挥上级人大及其常委会、人民政府在区域协同立法中的协调作用；进一步拓展沟通交流渠道并从立法规划和计划、起草、提案审议、公布、批准、实施、监督等方面完善区域协同立法程序。
关键词
目次
四、区域协同立法协调机制的完善
五、区域协同立法程序的制度衔接
结语
2023年3月13日，第十四届全国人民代表大会第一次会议通过了《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，并于2023年3月15日起实施。此次立法法修改的一个亮点是增加了一条关于区域协同立法的规定，这将是区域协同立法首次被规定于《立法法》。立法随时都可能面临新问题，立法工作也要随时做好接受新事物的准备。区域协同发展是我国的一项重要战略，其重点面向区域改革中的共性需求和区域发展中的共性难题，通过加快促进区域一体化和协调发展，切实化解决城乡和区域之间存在的发展不平衡不充分问题，降低不同区域之间越来越严重的“行政壁垒”和愈来愈高的交易成本，优化区域产业协作和经济发展格局，促进区域协调发展。区域协同立法是我国地方立法模式的创新，有助于充分发挥地方的主动性和积极性，在区域经济社会发展和改革攻坚中更好地发挥立法的作用，同时使我国的法治体系得到进一步完善。“依法治理是最稳定最可靠的治理方式，完备的法治体系为国家治理体系夯实法治之基”，解决地方之间存在的法治冲突现象和区域治理的重大问题，发挥区域法治发展的引领和保障功能，是实现区域法治现代化与地方治理体系和治理能力现代化的重要路径。
2022年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》修改时首次以法律的形式确立了区域协同立法制度，赋予了省、自治区、直辖市、设区的市和自治州协同立法的权利。与之相比，此次立法法修改，除规定了享有区域协同立法权的主体、协同制定法规的实施范围，还规定了区域协同立法主体可以建立区域协同立法工作机制，使区域协同立法制度得到进一步的确认和完善。但区域协同立法制度仍存在诸多有待完善的地方，包括区域协同立法的主体、权限、协调机制、程序等方面，从而推动其良性发展。
一、区域协同立法的现状与问题
从法律制度建构的层面来看，区域协同发展是一个重要的宪法性问题。我国在2018年进行宪法修改时增加了区域协同发展的问题，在序言当中增加了社会文明和生态文明，形成了“五位一体的发展格局”，并指出“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展”，其中就包括区域法治发展问题。区域协同立法服务于该“五位一体”的协同发展。
2022年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》修改时首次将区域立法纳入我国国家法的规制范围，对享有区域协同立法权的主体作出了明确规定，即省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人大及其常委会。区域协同立法目的及立法原因是满足区域协调发展的需要，这也正式从法的层面初步确立了区域协同立法制度。目前，这仍是我国唯一一部对区域协同立法作出明确规定的法。除此之外，《长江保护法》和《黄河保护法》两部法律，从流域环境治理的角度阐释了区域协同立法问题。我国区域协同立法的法律制度规范仍处在建构阶段，目前尚未形成完备的法律制度规范体系。
区域协同立法是地方立法实践发展的创新，为区域协调发展提供法治引领和法治保障，它是地方立法中一种更高层次的合作，在主体、权限、程序、适用范围、监督、协调机制等方面均有特殊要求。当前我国区域协同立法仍存在一系列体制机制和实践难题，尤其在制度规范的层面，仍然存在一些有待完善的问题。
第一，区域协同立法主体受局限、具有模糊性。其一，《立法法》与《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》未对区域行政立法协同进行规制。根据上述两部法律，享有区域协同立法权的主体为省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人大及其常委会，而同级的人民政府未被包括在内。因此，省、自治区、直辖市与设区的市、自治州的人民政府，未取得协同制定地方性政府规章的权力。然而，《长江保护法》与《黄河保护法》均规定，在长江与黄河流域相关地方，可以根据需要，在地方政府规章制定等方面加强协作，协同推进流域生态保护和高质量发展，这是对区域政府协同立法的肯定。其二，从当前的区域协同立法实践看，存在区域立法协同主体内在动力不足的问题，如何增进区域立法协同主体之间积极协同，避免区域立法主体之间的消极“妥协”，以及如何避免区域协同立法主体之间的形式主义，以区域协同发展的实际需要以及立法成果实施效果为衡量导向，是值得注意和解决的问题。其三，不同层级的地方可否协同立法存疑。省、自治区、直辖市与设区的市之间可否进行协同立法，《立法法》与《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》都未作出明确的规范。由于经济横向发展的共同经济区域或经济带，很有可能是由省与市两级共同构成的，因此实践中存在对区域协同立法的探讨。
第二，现有区域协同立法工作机制缺乏制度统一规范。由于《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》缺乏对区域协同立法工作机制的规定，《立法法》仅指出“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以建立区域协同立法工作机制”，并未提出具体化的制度设计。这种情况下，受限于我国的行政区划和立法体制，区域整合或合并缺乏合宪性与可行性，区域立法协同主体立法工作的展开，主要建立在协商的基础上，缺乏刚性约束力，彼此之间的信任就成了重要纽带。在缺乏法律制度对协同立法工作制度进行规范的情况下，地方签订的区域协同立法合作协议普遍存在落实情况欠佳的问题，党中央、国务院为进一步落实党的十九大提出的“建立更加有效的区域协调发展新制度”，也进一步提出了建立健全区域协调发展法律法规体系。此外，全国人大常委会《2022年度立法工作计划》指出：“推进区域协同立法、流域立法、共同立法等有关问题的研究。”实践中，仍亟须对区域地方立法协同进行统一的指导，包括对区域协同立法的内涵和外延、与相似概念的区别、协同立法工作要求等。以京津冀为例，三地人大常委会建立的立法规划协调对接、立法协调例会等协同立法制度，都缺乏严格意义上的法律约束力。这种协调难、约束差的问题，在粤港澳大湾区建设中尤其突出。
第三，区域协同立法参与主体多元。按省市两级人大立法和行政立法主体算，我国地方性立法主体共有600多个。如粤港澳大湾区协同立法包括香港、澳门两个特别行政区和广东省的广州、深圳、珠海、佛山、中山、东莞、肇庆、江门、惠州等九市。主体多元，势必博弈难度加大。由于区域内有多个省份和城市，经济社会发展很不平衡，发展利益诉求不一致，发展水平、产业定位相近的城市间，由于紧张的竞争关系，也更倾向于在自己立法权的范围内优先解决与自身发展利益相关的问题，而不是积极主动地与其他地区开展协同立法工作。尤其是地方行政人员由于面临“晋升锦标赛”的压力，他们更愿意选择依靠自身权限就能达成并且在短期内出政绩的事项，避免区域协同立法。如此一来，区域协调发展的根本目的就难以实现了。例如，北京作为一线城市，更注重环境保护、交通运输和食品安全等问题，河北经济实力远远落后于北京，更看重企业的提质增效和经济可持续发展。因此，在区域立法时，更倾向于考虑本地区利益，而不愿意为其他地区的经济发展和居民福利“埋单”，甚至在特殊情况下“以邻为壑”，导致立法面临困境。
第四，区域协同立法主体的权限范围差异较大。我国目前对区域协同立法的事项尚未明确规定，也未有客观的区域协同立法的趋同程度标准。其一，在京津冀、长三角、粤港澳大湾区，除了设区的市，还有直辖市、经济特区，各自立法权限差异很大。粤港澳大湾区更是存在“一国、两制、三法域、三个关税区”的突出局限。其二，区域协同立法除在省级立法机关层面有立法合作，还有市级立法机关和政府部门之间签订的行政协议，人大和政府的利益考量和决策程序差异较大，不可等同视之。其三，《立法法（修正草案）》二次审议稿将设区市的人大及其常委会的立法权限范围由“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”改为“城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层社会治理等方面的事项”。但一些区域合作的内容，例如知识产权保护，是否超过了设区的市可以立法的范围有待讨论。其四，上述立法权分配不均衡的现实，导致在区域合作中，立法权限较大的市可以抢占先机，为自己争得更大的竞争优势。这些问题的存在，影响到地方政府参与区域合作的积极性，制约了区域协调发展。
二、适度扩大区域协同立法主体的范围
（一）赋予省、自治区、直辖市和设区的市、州的人民政府协同制定政府规章的权力
行政立法协作，有助于提升地方行政立法的积极性，降低立法成本，克服法治碎片化现象，促进区域经济合作和市场一体化发展。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对地方人民政府是否有权协同制定地方政府规章未作出规定。《立法法》中对区域协同立法主体范围的规定，与《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》相一致。然而，2022年10月公布的《黄河保护法》规定黄河流域相关地方可以根据需要协同制定地方政府规章。另外《长江保护法》也赋予了长江流域相关地方根据需要协同制定地方政府规章的权利。
这就产生了一个问题，即地方人民政府是否有权协同制定地方政府规章，在法律规定上具有不一致性。另外，某些国家机关对地方政府协同制定政府规章持肯定和鼓励的态度，如全国人大环境与资源保护委员会公布的《关于第十三届全国人大第五次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》，其中提到“水利部提出，加强南四湖流域保护治理工作……建议南四湖有关地方开展协同立法，共同出台有关地方性法规或者规章”，全国人大环境与资源保护委员会充分肯定了议案提出的问题和意见建议，并建议开展南四湖流域地方共同立法的探索。其中与水利部共同出台地方政府规章的建议，与我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《立法法》的规定有违背之嫌，二者均未赋予地方政府协同制定地方政府规章的权力，后者在规章层面仅规定国务院各部门在涉及两个以上部门职权范围的事项，可以联合制定规章。《立法法》第81条规定：“涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。”又如《国家发展和改革委员会对十三届全国人大三次会议第2900号建议的答复》中指出：“京津冀三省市人大和政府立法部门已经建立了相关联席会议制度和协同立法工作机制，不断深入推进京冿冀三地协同立法。”这在一定意义上也体现了对地方政府协同立法的肯定。
从实践层面，地方早就开启了地方政府协同立法的法治实验，最为典型的是黑吉辽三省省政府签署的《东北三省政府立法协作框架协议（2006年）》，促成了多个立法项目，既包括地方性法规，也包括地方政府规章。再如，2021年，江苏、浙江、安徽和上海等长三角三省一市，共同签署了《长江三角洲三省一市司法厅（局）区域协同立法合作框架协议》。这些都是地方政府协同立法的生动实践。
地方政府在区域协同立法过程中扮演着重要角色。赋予省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府协同制定规章的权力，把享有地方立法权的地方人民政府纳入区域协同立法主体的范畴，一方面可以增加地方政府参与区域立法协作的动力，另一方面也有利于加强地方政府之间的交流，促进立法资源共享，减少地区间的规范冲突，提升立法质量，增进区域协同发展制度供给。
（二）有条件地赋予自治县区域协同立法权
根据《立法法》，自治县的人大有权根据当地政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人大常委会批准后生效。涉及民族自治地方的协同立法主体，《立法法》与《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》仅规定了自治区、自治州的人大及其常委会的区域协同立法权，未涉及自治县。自治县制定自治条例和单行条例的行为，也是我国地方立法的重要组成部分。目前，我国自治县制定的现行有效的自治条例和单行条例有700多部，涉及乡村振兴、矿产资源管理、森林资源保护、河流与湖泊保护、文化遗产保护、药材产业发展、农村垃圾分类及资源化利用、农产品质量安全、特色动植物资源保护和管理（中华蜜蜂品种资源、浑江流域野生鱼类、七百弄鸡、冰葡萄酒）、少数民族文化保护、旅游促进与发展等方面，为民族自治地方的发展提供了有力的法治保障。民族地区经济、社会、文化、生态等的稳健发展是区域协调发展的重要构成。民族自治地方的区域协同立法的开展，有助于增强区域法治的整体性和关联性，尤其是自治县对于河流、湖泊等生态环境的协同立法保护，有助于提升民族自治地方治理的效果。在此问题上，《湖北省人大常委会2020年度立法工作计划》指出：“支持市州及自治县人大组织开展区域协同立法，对相同或者相近立法项目组织开展联合调研论证。”再如，云南省宁蒗彝族自治县早在1994年就制定了《云南省宁蒗彝族自治县泸沽湖风景名胜区管理条例》，对泸沽湖的保护产生了较好的效果。由此，在生态文明建设、民族文化保护等方面，建议允许民族自治县形式区域协同立法权。
（三）对于跨级的区域协同立法行为不可一概否认
我国行使区域协同立法权的主体，从效力位阶上来说，主要包括两类：一类是省、自治区、直辖市的人大及其常委会，另一类是设区的市、自治州的人大及其常委会。
根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人大及其常委会，根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。《立法法》在对区域协同立法主体的规范上，采取的也是一种并排列举的形式。这里就产生一个疑问，地方跨级的立法主体之间可否进行协同立法，即省、自治区、直辖市的立法主体可否与设区的市、自治州的立法机关进行协同立法？
区域协同立法开展的核心依据和目的，是满足区域协调发展的需要，在协同模式上也存在诸多类型，如紧密型、半紧密型、分散型等。国家对区域协同立法的协作模式，并未做统一性的要求，其目的也在于满足地方多样化和差异化的需要。在区域协同立法的实践中，就存在沪通区域协同立法、成渝地区协同立法的探索，其中成渝地区就针对知识产权的协同保护、营商环境优化、水流域保护等方面探索开展协同立法，对于促进区域经济社会生态高质量发展发挥了积极作用。因此，不应片面强调只有权力位阶相等的立法主体，才能开展区域协同立法，应以有利于促进区域协调发展为根本的衡量标尺。
（四）对区域协同立法主体的数量规定上限或作其他限制性规定
区域立法协同主体数量问题，是区域协同立法制度中一个不可忽视的问题，这涉及中央与地方的关系。在我国单一制的国家结构形式之下，中央赋予地方区域协同立法的权力，是为了在巩固中央统一领导的前提下，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。
例如，美国《宪法》第1条第10款规定：“各州不得缔结任何条约、结盟或组织邦联；未经国会同意，任何一州不得……不得与它州或外国缔结协定或联盟。”该条款中是否需要得到美国国会批准的判断标准，就是是否“侵犯或者干预了美国联邦至上权力”，其核心目的就是维护联邦权威。
根据我国有关法律规定，涉及省、自治区、直辖市之间的事情由国务院来处理，这也是为了维护中央权威和集中统一领导。区域协同立法处理也是跨区域社会治理的重要方式，为了维护良好的国家能力与中央权威，就需要对区域立法主体行使的上限作出相应的限制。例如，长江流经11个省级行政区划，使长江流域的立法事务变得相当复杂，这已经超出了协同立法的功能界限，需要以国家行使立法权的形式加以规制。
同理，黄河流经青海、宁夏、山东等9个省份，不适宜通过区域协同立法的形式制定地方性法规。关于多少个省、自治区、直辖市以上不得行使区域协同立法权的问题，应由国家立法进行规制。换言之，国家立法应对省级立法协同主体的数量应当加以规制。又如，黑土地的保护涉及黑龙江省、吉林省、辽宁省、内蒙古自治区的相关区域，虽然涉及的省份并不多，但国家采取了统一立法的形式，也未采取协同立法的形式制定地方性法规。这样涉及中央与区域协同立法权限划分的问题，需要进一步明确。
此外，设区的市、自治州之间的立法协同的主体数量也应当加以规制，合理确定最高限额。例如，福建省共有9个设区的市，闽江流经其中的三明市、南平市等7个设区的市。闽江流域水生态环境的立法保护问题，由7个设区的市开展协同立法。这种涉及一省内多个市的情况，适合由省人大或者人大常委会制定省级地方性法规，开展协同立法则需要复杂的协调过程，影响立法效率，且难以解决产生利益冲突的问题。
三、区域协同立法权的规制
维护社会主义法制的统一、尊严和权威，是我国立法的一个重要原则。《宪法》《全国人民代表大会组织法》《人民检察院组织法》《人民法院组织法》均明确规定要维护国家法制统一、尊严和权威。此次立法法修改在第5条的最后也增加了“权威”，即“维护社会主义法制的统一、尊严、权威”。区域协同立法工作的开展也应当遵循这一原则。
首先，区域协同制定的地方性法规、规章不得与上位法相抵触。不得与上位法相抵触，是我国地方立法的一项重要原则。
我国目前属于统一的分层级的多种类的立法体制，包括全国人大及其常委会、国务院、省（自治区、直辖市）、设区的市（自治州）、自治县五个层级。《立法法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》赋予了省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人大及其常委会区域协同立法，但并未再组建新的区域协同立法机构。省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人大及其常委会与其他地方展开区域协同立法时，目前采用的是分别各自审议的方式。我国区域协同立法呈现出以“协商+各自立法”为立法模式的特征。因此，区域协同立法主体应当以宪法法律规定的立法权为依据和行使边界，不得超越其原享有的立法权展开区域协同立法，并不得与其所有的上位法相抵触。
其次，区域协同立法权的行使不得侵犯国家专属立法权。
《立法法》明确规定了只能制定法律的事项，设定了国家专属立法权的范围，解决了中央与地方立法权限划分的重大问题。专属立法权以外的事务留给行政机关、地方人大立法机关，以提供一个适度的空间，使得它们可以根据行政管理的特点、地方与民族的特点进行调整，拥有一定的灵活性。区域协同立法权的行使不得损害国家专属立法权及其权威。
例如，海关基本制度属于只能制定法律的情况。在推进区域协同立法过程中，就出现了一些有可能与全国人大及其常委会的专属立法权相冲突的情况。如《十三届全国人大一次会议第1414号建议》中，要求国家税务总局等部门办理加强京津冀区域协同立法一事，根据我国的立法体制，涉及税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度的问题只能制定法律，区域协同立法在涉税领域享有多大的立法权值得讨论。由此可以看出，同时也需要进一步细化国家专属立法权的有关规定，解决目前该条款较为原则和笼统的问题，使其在区域协同立法中更具可操作性，防止出现区域协同立法僭越国家立法权的情形。
区域协同立法权行使的根本动力、目的与依据，是区域协同发展的实际情况和实际需要，需要协商沟通、解决的是区域之间带有共同性或者牵连性的问题，涉及协调发展规划、自然资源管理、产业结构政策、生态环境效益与安全等事项。在衡量标准上，也不宜把区域协同立法的数量作为衡量标准，而应当以实际需求与协同立法所产生的实际治理效果为判断依据。
同时，地方在根据区域协同发展的具体情况和实际需要进行协同立法时，应不超越立法权限范围，具体情况主要包括：其一，为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项。例如，即将实施的《黄河保护法》包括促进高质量发展、黄河文化保护传承弘扬等内容，一些地方围绕黄河的保护展开区域协同立法。其二，属于区域性事务需要制定地方性法规的事项。如，2021年12月，汕头、潮州、揭阳协同开展潮剧保护传承的立法，这种文化方面的立法所解决的就是区域性事务。其三，除只能制定法律的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先行协同制定地方性法规。
（三）通过鼓励地方在某些领域协同立法的方式进行积极引导
《立法法》与其他现有法律对区域协同立法权限均未作规范，党中央、全国人大及其常委会、国务院等，应当结合我国的区域协同发展战略，在区域协同立法的发展中扮演更加积极的角色，对区域协同发展重点需要的立法协同领域，进行重点突出、循序渐进地指引和鼓励，包括流域生态环境治理、大气污染防治、风景名胜区保护、都市圈的发展等方面。这既能够缓解央地一些立法权限划分不明确的问题，也能指明区域协同立法的发展方向，提高区域协同立法针对性和立法质量，并可以提高区域协同立法的积极性和主动性，赋予地方立法机关更多自主权。
例如，中共中央政治局审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》中，明确指出要“推进交通、生态环境保护、产业升级转移三个重点领域率先突破”；《国务院关于雄安新区和白洋淀生态保护工作情况的报告》中指出，“支持京津冀晋四省市持续开展白洋淀流域综合治理和生态保护的跨区域协同立法工作”，这些对京津冀协同立法起到重要的指引作用。又如，自2014 年我国出台的《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》明确提出“都市圈”以来，建设作为特殊经济区域的都市圈已成为我国城乡融合发展、公共服务共建共享、优化营商环境的重要战略。北京、南京、成都等都市圈率先在国内探索了协同立法并取得了初步成果。
四、区域协同立法协调机制的完善
在区域协同立法中，应当充分发挥全国人大及其常委会、省级人大及其常委会在区域立法中的协调作用。
1.加强全国人大及其专门委员会对区域协同立法的指导
首先，全国人大可以通过立法、建议等多种形式，对全国的区域协同立法工作进行指导、协调。例如，2018年《十三届全国人大一次会议第1414号建议》提出了财政部、交通运输部、海关总署、国家税务总局、铁路局、民航局等办理加强京津冀协同立法的建议，相关国家机关也随后作出书面答复，有助于促进区域协同立法的展开。
其次，全国人大各专门委员会在各自职权范围内对区域协同立法进行指导、协调。例如，2022年《全国人大环境与资源保护委员会关于第十三届全国人大第五次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》中提出，建议南四湖流域四省在有关实践的基础上，借鉴赤水河流域地方共同立法的经验，开展南四湖流域地方共同立法的探索。
2.加强全国人大常委会及其工作机构的指导、协调作用
全国人大常委会应当统筹推动我国区域协同立法中协调工作的开展，如《全国人大常委会2020年度立法工作计划》中就提出了“加强立法协调”，其中也包括区域协同立法的协调问题。
一方面，可以从制度建构方面适时提供精细化的立法，以出台决定或者专门性的法律，对区域协同立法及其协调制度提供技术化的指引；另一方面，需要探索全国人大常委会与区域协同立法机关沟通、对接的新渠道、新模式，开展多样化的区域立法协调，提高协同立法协调的工作效率。
同时，根据《立法法》，全国人大常委会工作机构可以对有关具体问题的法律询问进行研究并予以答复。由此，全国人大常委会工作机构可以以“法律询问答复”的形式，对开展区域立法协同的协调工作予以指导。例如浙江省、上海市、江苏省人大常委会法工委在共同研究的基础上，向全国人大常委会法工委报送了《关于长三角生态绿色一体化发展示范区法治保障问题的请示》，随后就收到全国人大常委会法工委的答复意见。
3.充分发挥省级人大及其常委会对设区的市、自治州立法工作的指导
省、自治区人大及其常委会应当对本省设区的市、自治州的协同立法工作，采用多种形式进行协调、指导、监督，可以通过如下方式：
其一，将区域协同立法写入立法规划的方式加以推进、协调。例如《陕西省人大常委会2022年度立法工作计划》指出，加强省际协同立法、共同立法理论研究和创新实践，指导有条件的设区的市探索跨区域协同立法。再如《湖北省人大常委会2021年度立法工作计划》规定，加强省内和省际协同立法。区域协同立法规划有助于增强立法的针对性、及时性和系统性。
其二，通过立法的形式协调、指导、推进本省设区的市、自治州之间的立法协调。例如，山西省人大常委会制定了《关于支持和保障山西中部城市群高质量发展的决定》，支持五市人大及其常委会根据城市群一体化发展的需要，开展协同立法。
其三，通过统一部署、召开协同立法会议、制定指导性文件等多样化的便捷方式进行协调。例如，山东省人大常委会为推进胶东经济圈一体化发展，在青岛、烟台、潍坊、威海、日照五市统一部署、同步开展制定《海洋牧场管理条例》，并做到了同步实施。
由此，要重视发挥上级人民政府及有关部门在区域协同立法中的协调作用，这既包括国务院及其部门在整个区域协同立法工作中的协调，也包括省、自治区的人民政府及其部门，对本省、自治区和设区的市、自治州参与的省内和省际协同立法工作的协调，应积极探索发布指导意见、答复、制定区域立法协调工作要点等多元化的协调方式。
例如，在发布指导意见方面，国务院在2008年就公布了《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，指出要“加强区域立法工作的合作与协调，形成区域相对统一的法制环境”；生态环境部2021年发布了《生态环境部关于深化生态环境领域依法行政持续强化依法治污的指导意见》，提出要“积极推动和参与推进生态环境领域区域协同立法”。又如，2022年3月4日，水利部办公厅印发了《2022年水利政策法规工作要点的通知》，提出要“指导流域上下游左右岸在水资源节约保护、河湖管理、防洪调度等方面开展协同立法”。
目前，区域协同立法面临的一个问题，是协同主体之间的沟通交流渠道单一、沟通不畅，容易使立法内容不协调或相互矛盾、抵触，要在区域协同立法实践的基础上，进一步拓展沟通交流路径。
首先，搭建区域协同立法信息交流共享平台。当前，协同立法信息的交流，更多的是依赖各方在会议上的发言，分享各方的需求以及互换意见，现有的交流渠道较为单一。应当通过搭建区域协同立法信息交流共享平台等形式，健全社会参与和信息公开共享机制，增加公众对区域协同立法的信任度，提高区域协同立法的实效。实践中，长三角将长三角政务服务“一网通办”和长三角人大网作为重要信息交流平台的做法，值得借鉴。
其次，采取多样化的会议形式。区域协调立法中采取多样化的会议形式作为沟通协调的渠道，包括立法工作座谈会、协同立法会议、区域协调立法工作联席会议、论证会等。就长三角区域协同立法工作机制而言，就出台了《苏浙沪立法工作协作座谈会会议纪要（2007年）》《沪苏浙人大常委会主任座谈会制度（2009年）》《沪苏浙皖人大常委会主任座谈会制度（2014年）》。而京津冀协同立法过程中多采用协同立法会议、协同立法工作联席会议等形式对立法的具体工作开展协调沟通，同时，京津冀协同立法工作联席会议还制定了《京津冀人大立法项目协同办法》《京津冀人大立法项目协同实施细则》《京津冀人大法制工作机构联系办法》等文件成果。此外，成都都市圈通过《成都市人民代表大会常委会关于加强区域协同立法推动成德眉资同城化更高质量发展的决定》的方式，建议建立市人大常委会主任、常委会秘书长、专门委员会（工作机构）三级联席会议机制。
最后，成立专门的区域立法协调专班。《全国人大常委会2022年度立法工作计划》中的一些重要立法项目，根据需要成立了立法工作专班，协调推动立法进程。也有学者提出：“成立由区域内各省（自治区、直辖市）人大常委会和政府分管立法的领导、法制工作机构负责人以及法律专家组成的区域立法协调委员会，全面领导和指导区域范围内的立法合作和协调工作，研究制定区域立法的长远规划和近期规划，协调处理区域立法中出现的问题。”
五、区域协同立法程序的制度衔接
在区域协同立法程序制度的具体实施方面，应当完善区域立法规划与立法计划的安排衔接，建立健全区域协同立法中法案的提出、审议、公布、批准、实施与监督制度。此外，坚持党对地方立法的领导与发挥地方人大及其常委会在区域协同立法过程中的作用是地方立法的要求，区域协同立法过程中应当加强党的领导，并通过“人大主导立法”实现立法主体的最广泛民主，发挥地方人大及其常委会在区域协同立法中的主导作用。
（一）建立健全区域协同立法前准备阶段的有关制度
1.强化区域立法规划与计划的安排衔接
地方立法规划与立法计划的制度是为了科学统筹安排立法工作，引领立法的有序进行，提升立法质量。区域协同立法推进的一个重要工作，就是与需要列入立法规划和立法计划的立法项目协调一致，统筹把需要协同立法的项目同步安排到立法规划和立法计划中，这就需要地方通过召开专项联席会议等方式，先就需要协同立法的事项达成共识，然后再依据法定程序，将立法项目列入各自地方的立法规划或年度立法计划。
一般来说，列入立法规划或立法计划的区域协同立法项目，应当是将对区域协调发展具有重大影响的立法项目作为协作立法的重点，如科创协作、生态环保、公共服务、社会治理等领域。如《湖北省人大常委会2022年度立法工作计划》将协同立法项目在立法规划中单独作为一部分。当然，在这个过程中，也要积极发挥上级人大常委会的指导推动作用，如福建省人大常委会统一部署福州、莆田、南平、宁德、龙岩五地市对闽江流域开展协同立法，《龙岩市人大常委会2022年度立法工作计划》将《关于加强闽江流域协同保护的决定》纳入了立法计划。
2.完善区域协同立法的起草制度
法案的起草是立良法的基础，在区域协同立法中的法规起草环节，鼓励地方多采用共同开展调研、专题研讨会，法规同步起草的方式进行，参与主体包括地方人大常委会、人大各专门委员会、政府及相关部门、专家学者等。同时，应当尽量避免与中央立法的重复，发挥人大及其常委会在区域协同立法中的主导功能。此外，还应当注意：
（1）区域协同立法机关可以根据需要选择法规起草方式，对区域协同法规起草的类型不应做过多局限性要求。
在协同立法的起草环节，可以根据实际情况和需要，采用多样化的起草方式，主要包括以下五种模式：
其一，一方主体牵头，其他主体参与调研论证和起草。例如，南京市人大常委会牵头镇江市人大常委会协同制定了关于加强跨市域轨道交通运营和执法管理若干问题的决定。
其二，联合调研和起草。比如2020年北京市、天津市与河北省协同制定了机动车和非道路移动机械排放污染防治条例。
其三，各自起草和调研。要尊重各地方的特色和差异化需求，不以内容的绝对或者高度一致性为评判标准。如2020年广东汕头、揭阳、潮州在省人大常委会法工委的指导下，分别起草各自的潮剧保护传承条例。
其四，共同起草与分别起草并存。如2021年贵州省、云南省、四川省协同制定了赤水河流域保护条例与人民代表大会常委会关于加强赤水河流域共同保护的决定，其中条例由三省分别制定，内容方面充分尊重了本地区特点，而决定由三省人大常委会共同制定，内容完全一致，分别由三省各自审议通过，这种“条例”+“决定”的区域立法模式也是一种创新。
其五，共同委托专家组起草。重视非政府组织或团体如高校、研究会和其他类型的研究机构在区域协同立法起草中的作用。例如，湖北省恩施州与湖南省湘西州共同委托专家组进行酉水河保护条例（草案）起草工作。
（2）尊重区域协同起草的法规草案文本形式的多样性。
区域协同起草的法规草案，应当重点关注法规草案涉及协同的难点、重点、焦点问题与事关区域协调发展的重要条款，同时要防止因形式主义、千篇一律而失去地方特色，但若区域协调发展需要保持高度一致，则也可采用一样的文本，具体来说主要包括以下几类：
其一，不限定文本的相同程度，兼顾区域协同发展的需要和地方的差异性，根据需要设定相应的条款。例如，长三角地区初步形成了以示范条例、个性化条款与专章规定并举的立法协同模式。兼顾区域治理的需要和各省市经济发展的差异化需求。
其二，文本的一致程度比较高。有专家学者认为，区域协同立法也要关注立法内容的一致性，共同确定立法的内容与调整对象是重要着力点。这里又包括两种情况，一种是高度相似只有微小差异。如2022年，四川与重庆协同制定的铁路安全管理条例，七章标题完全一样，内容方面分别为56条和58条，只有微小差异。另一种是主要制度保持一致性和协同性。如《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》，在立法过程中确保法规关键条款和内容的表述保持高度一致。
其三，一个文本多个立法主体通过。2020年京津冀协同制定了机动车和非道路移动机械排放污染防治条例，内容完全一致，采用了“一个文本、三家通过”的形式。
（二）健全区域协同立法中法案的提出、审议、公布、批准、实施与监督制度
区域协同立法从时间上看主要包括两种情况：第一种情况是从无到有地协同制定法规、规章。这种情况在立法程序中应当重视同步的问题，目前已开展的区域协同立法大部分属于这种情况。第二种情况是区域立法协同时，已经有地方出台了有关法规，协同立法主体先协同制定新法，然后有关地方再通过修改旧法的方式，实现与新出台法规、规章协同的效果。这种情况下，立法协同的主体有的是颁布新法，有的则是修改旧法，这就难以像第一种情况一样做到同步，会有不同程度的时间差存在。两种情况在具体的立法程序表现上也不一样，一类是法规的制定程序，一类是法规的修改程序。例如，泸沽湖地跨四川与云南两省，针对泸沽湖的保护，四川省凉山彝族自治州于2004年就制定了《凉山彝族自治州泸沽湖风景名胜区保护条例》，后在区域环境立法协同专项治理的过程中与云南省丽江市展开协同立法，丽江市于2019年公布了《丽江泸沽湖保护条例》，四川省凉山彝族自治州则通过修改既有条例的形式来实现协同立法的效果。
虽然有学者赞同成立独立的立法机构行使区域协同立法权，但所有立法主体的立法活动都必须要有宪法所规定的明确立法权限。综合我国的宪法法律规定、政权组织形式、立法体制等因素，地方之间不可自行组建区域协同立法机构行使区域协同立法权，当下有权进行区域协同立法的主体，同时也是有权进行地方立法的主体，在协同立法程序推进方面，应当采取法规草案分别提出、分别审议、分别公布、分别批准、分别实施的方式。
区域协同立法程序与地方立法相比，有一个体现其特质的核心要求，就是要求整个立法程序的同步推进，包括到最后的实施时间也要保持一致，这就要求：
其一，同步提出和审议。法规草案提出后，在立法协同主体各自审议的过程中，往往会收到众多的法规草案修改完善意见，为了更好地保持区域协调关键内容的一致性与立法程序推进时间的一致性，立法协同主体可采用集中审议的方式，集中讨论和修改，以减少分歧、求同存异，达成利益平衡和立法共识，最大化实现区域内整体利益。
其二，同步批准和公布。对于设区的市人大及其常委会的立法还需要经过报经省、自治区人大常委会批准的环节，协同立法过程中适宜采用分别报批的方式。这里面又包括三种情况：一是，同一省、自治区内的设区的市协同立法的批准，这种情况下要求本省、自治区的人大常委会尽量要确保批准时间的一致性。例如，2022年徐州市与宿迁市协同制定的《骆马湖水环境保护条例》，在7月29日同时获得江苏省人大常委会的批准，两部法规均于2022年11月1日实施。二是，跨省设区的市协同立法的批准。对于跨省设区的市制定的地方性法规，需要分别报所在的省、自治区人大常委会的批准，这就同时需要省级人大常委会之间在对法规的批准上进行协同。三是，同步实施。区域协同立法应当尽可能做到同步实施，以更好地达到区域协同治理的效果。
（三）区域协同立法监督的完善
区域协同立法监督有助于防止区域任性立法、越权立法，对区域协同立法的健康有序运行、提升立法质量起着重要作用，这既包括区域协同立法全过程的监督，也包括立法后的备案、评估、清理、修改、废止等配套制度。例如诸多地方在协同立法过程中签订了协同立法合作协议，对此也需要给予监督，以推进协同立法的规范、顺利进行。再如，地方单方修改或者废止协同制定的法规、规章的权力，应当受到一定的限制或约束，尽量做到同步修改或废止。
1.对地方签署的区域协同立法合作协议作出相应规范
区域协同立法实践中，诸多地方是通过签订协议的方式推进区域协同立法的，所以，存在大量区域协同立法协议有待被进一步监督，加强合法性规制。
首先，对地方人大及其常委会签订的协同立法合作合同进行规范监督。地方人大常委会及其工作机构签订的协同立法合作合同，在整个立法资源、加强沟通协商、推动协同立法中起到了重要作用，签署主体包括地方人大及其专门委员会、地方人大常委会及其工作机构、主任会议等。例如，长三角立法协同始于2007年三省一市人大法制工作机构签署协作协议；又如，沿万峰湖三市（州）人大常委会为保护万峰湖共同签署了《跨区域协同立法合作协议》。目前，我国对地方人大及其常委会签订的协同立法协议缺乏统一的规范和监督制度，区域协同立法的发展会产生越来越多的立法合作协议，因此有必要从制度的角度加以规制。
其次，规范地方人民政府之间协同立法合作协议的签订行为。有学者指出，目前我国区域合作中普遍采取政府区域合作协议等方式进行，区域合作协议已成为我国区域合作实践中运用最广泛的一种区域治理模式，例如，黑龙江、吉林、辽宁三省于2006年签订了《东北三省政府立法协作框架协议》。在区域协同立法中，对政府签订的协同立法合作协议也要作相应规范和限制，包括协议内容，同时，也要防止政府间合作协议、“红头文件”替代区域协同立法的现象。
2.加强对区域协同立法的备案审查监督
备案审查是我国立法监督制度的重要组成部分，对于维护我国社会主义法制的统一和尊严有着至关重要的意义。在区域协同立法中，不仅应当加强对法规、规章的备案审查，提升备案审查资源匹配和审查能力，同时也应当对签订的区域协同立法有关的文件进行规范性审查。有学者在此问题上支持建立交叉备案制度，即“对于跨省地设区的市制定的地方性法规、地方政府规章及规范性文件分别通过其所在的省级人大常委会或省级政府，向其他省级的对应机关进行交叉备案，交叉备案应主要针对协调性审查，即审查报备的其他地方立法与区域一体化的要求，是否存在不协调问题，是否损害了区域的整体利益”。
此外，值得注意的是，地方在协同立法过程中共同制定了大量的文件，在增进区域协同立法过程中发挥了重要作用。京津冀三地人大常委会主任会议通过的《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》，属于三地人大开展协同立法的指导性规范文件，并不像一般法律规范文件那样具有完整的假定条件、行为模式和法律后果，没有关于法律责任的条款，对于这些文件也应当进行备案审查。
3.建立健全区域协同立法后评估、清理制度
随着我国区域协调发展的加快与区域协同立法的推进，我国会产生越来越多的区域协调立法成果，这就需要适时开展区域协同立法后评估，及时清理既有的与区域协同发展不相适应的地方性法规、规章，通过常态化的法律法规清理制度，最大限度减少区域内法律规范在运行的过程中存在相互抵触的现象，确保区域内法律规范的一致性、协调性以及可实施性。
值得注意的是，区域协同立法中的法规清理所针对的对象，应当既包括同一行政区划内的法律规范，也应当包括阻碍区域协调发展的区域间立法。例如，《关于加强京津冀人大立法工作协同的若干意见》要求清理与首都都市圈协同发展不相适应的地方性法规。不仅在实践层面，同时应当从制度层面不断建构与完善协同立法的评估与清理制度。同时，对既有的妨碍公平竞争，阻碍、限制市场公平竞争和区域协调发展的既有法规规章，要进行及时清理。需要注意的是，对于地方协同制定的法规、规章的修改或废除，受到其他地方的相互制约或限制，也需要一定程度的协同进行。
结语
我国的区域协同立法相对落后于区域经济社会一体化发展，《立法法》与《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对区域协同立法的规范，适应了我国区域协调发展的需要，是我国地方立法的创新，也是区域协调发展与地方立法发展共同作用的结果，能够为区域协调发展提供法治化保障，良性推动区域协调发展，助力国家治理体系和治理能力现代化的实现。但作为一种全新的制度供给模式，当下该制度在立法主体、立法权、立法协调机制、立法程序等方面仍有诸多完善空间。这一方面需要地方积极探索不断积累有益的立法实践经验，另一方面需要国家结合地方经验不断完善有关制度设计，进一步发挥法在区域协调发展过程中的引导、推动、规范和保障作用。
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