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WSR视角下政府数据开放价值实现路径研究
[提要]为进一步提高政府数据开放的水平，有必要探究影响政府数据开放价值的驱动因素，激发和释放政府数据价值活力和潜能，助力数字经济持续增长和提高政府部门数据服务能力。[方法/过程]从ＷＳＲ视域下构建影响政府开放数据价值实现的综合性分析框架，运用模糊集定性比较分析对我国20个省级政府数据开放平台进行分析。[结果/结论]研究发现，政府数据开放价值形成存在3种组合路径，物理维度要素在政府数据开放价值形成中具有重要作用。其中，当组织机构存在时，政策引导和省域统筹可相互替代，并提出可发挥协同效应，采取差异化策略，构建良好的开放生态中推动数据开放价值的实现。
一、理论基础与分析框架二、研究设计三、实证结果与分析四、结论与启示
一、理论基础与分析框架通过文献梳理发现，学者常采用ＴＯＥ框架、创新扩散理论和公共价值理论[13]等既有框架或单一理论解释开放政府数据价值的影响因素，但政府开放数据价值实现作为一项复杂的组织技术创新系统，这些理论是否能够较好地解释和理解政府开放数据价值有待于进一步研究。（一）理论基础及适用性为了对开放政府数据价值这一复杂系统提供更具解释力的理解视角，有学者开始尝试运用ＷＳＲ系统方法论分析这一领域，如马海群等基于ＷＳＲ方法论解析美国和加拿大开放数据政策[23]，李峰等基于ＷＳＲ方法论分析政府数据治理[24]。相较于宏观的社会经济和制度因素、中观的群体组织或者微观的个体行为研究，ＷＳＲ在功能规则、逻辑效率和人文成效维度都具有较强的维度拓展性和可塑性，可根据实际情况整合维度以适应研究对象的变化[23]。鉴于此，本文尝试应用物理-事理-人理（ＷＳＲ）方法论分析政府数据开放价值实现因素，并结合实践治理过程中的创新方案和制度安排，构建适于政府开放数据价值实现的综合性分析框架。物理-事理-人理（ＷＳＲ）方法论由顾基发教授和朱志昌博士提出“明物理、通事理和懂人理”系统方法论，它认为系统实践活动应是物质世界、系统组织和人的动态统一[25]，在探究政府开放数据价值实现的过程中处理任何“事”和“物”都离不开人，必须要充分考虑人的因素。从研究方法上看，ＷＳＲ属于定量与定性相结合的系统分析工具，尤其适合处理复杂性综合问题，既会考虑客观地存在物质约束，也会考量环境的变化与人的能动性和适应力[23]。作为一项系统工程，政府开放数据价值实现可以看作是一种人、事和物综合作用下的产物。开放政府数据的最终目的是实现公共价值，而价值实现需要政府部门、科研院校、企业、社会组织和公众等多元主体彼此互利协作、合作共赢。为了探究政府开放数据价值的影响因素，本文按照政府开放数据共享开放、增值开发、成果利用等价值环节[26]，运用ＷＳＲ方法论从物理维度分析价值增值过程、事理维度分析价值管理活动和人理维度分析价值主张环节，形成了由价值主张-价值管理-价值增值构成的迭代循环框架，为后续实证分析和路径分析提供思路和方向指导。（二）分析框架鉴于政府数据的开放性和数据价值实现过程规律，考虑到政府、公司和社会公众等不同利益相关者的角色定位和功能作用，构建了ＷＳＲ视角下政府数据开放价值实现的分析框架，如图1所示，以期为政府开放数据价值实现的影响因素和作用机制提供更具综合性的解释视角。1.物理维度分析物理维度是指遵循物质世界的客观道理，强调客观条件和功能分析。从物理维度分析开放政府数据价值增值活动，主要是指资源约束情况。有学者表明组织环境及资源约束情况也影响着数据价值的实现[24]。地方政府所拥有的人力、物力、财力等基本资源要素的不同及组合形式的差异性，影响着各地政府开放数据价值实现程度的上限，其中技术因素和资源因素较为明显，有研究指出组织资金投入及技术支持组合对开放政府数据价值影响显著[27]。因此可主要考虑政府作为数据开放者的信息技术管理能力和所获得财政资源支持力度。从各地实践情况看，数据开放者信息技术服务能力越高，其接受和运用数字化、智能化的信息技术就越快，就更容易促进开放政府数据项目的价值实现。再者作为一项推动政府创新治理的重要举措，地方财政能力则是政府开放数据价值生成核心环节[21]，政府所获得财政资源支持程度将决定了该地区能否开始开放政府数据项目以及项目可持续性。2.事理维度分析事理维度是指遵循做事的流程和道理，强调逻辑分析和管理效率。从事理维度分析开放政府数据价值管理活动，包括组织机构建设、顶层设计与政策引导和省域统筹程度。从现实层面看，政府开放数据除了数据层面挑战，还体现在管理层面[28]。技术赋能政府数字化转型的过程中，大多流于表面的工具主义，常忽视制度安排和组织统筹的重要性导致改革难以触及实质的利益调整与再分配。因此需要有一个专门负责开放政府数据计划、预算分配及统筹安排等机构，否则数据可能会丢失在政府各个层级中，难以发挥其价值。为了解决政府数据开放中的条块分割、部门利益等梗阻问题，地方政府通过成立专门的省级数据管理机构来推进数据开放管理工作。考虑到我国行政管理体制表现条条块块、条块分割特点，因此为了实现更大范围的数据开放和发挥合力效应，省级政府统筹协调对各地数据开放建设工作及价值实现具有重要影响[9]。同样，政策引导和顶层设计也具有重要意义。有研究指出在政府开放数据生态系统可持续发展过程中，法律政策对其影响最大[29]，这一点可在各地数据治理政策制定中得到体现，如广东省人民政府印发《广东省公共数据管理办法》、浙江省人民代表大会审议通过了《浙江省公共数据条例》，这些政策文件的出台为政府、企业和公众间互动交流、开发合作提供了合法依据和持续动力，然而有些地方政策规定由于模糊或过时等原因阻碍了数据被用于创造价值的过程。3.人理维度分析人理维度是指遵循组织协作的道理，强调人文分析。从人理维度分析数据开放生态系统中各利益相关者的价值主张，包括作为数据开放者的政府、作为数据消费者的公民和作为数据开发者的企业、技术人员等，因此本文主要包括领导重视、公众需求和开发者能力。作为一项典型的“一把手”工程，政府开放数据价值实现离不开政府官员的支持和重视。忽视技术的复杂程度和工程项目实施难度等其他原因，即使是同一政府开放数据项目工程也会因领导重视程度的不同而得到不同的解决方案。开放政府数据的本质在于对公共价值目标的追求和人民群众美好生活需求的满足，技术上的可能、管理上的可行不等于公众接受[27]，重视人本价值，满足用户需求，把人视为数据服务的对象，培养公民数字素养，建立良好的合作交流关系。值得注意是开放原始数据无法被终端用户所直接使用也就难以创造价值，因此专业数据公司、应用程序开发商、服务提供商等数字开发者的开发能力，将决定着开放政府数据价值利用与再创造。
二、研究设计（一）研究方法定性比较分析（ＱＣＡ）是具有定性和定量优势、介于案例和变量间的研究方法。相较于传统回归分析中因果对称的单向线性关系，它通过集合分析和布尔运算从多案例比较分析中发现研究议题的因果关系，考察结果产生的条件及条件间复杂的关系组合，探究导致同一结果发生的多种路径、关键条件和条件间的相互联系。由于影响政府数据开放价值实现因素较多且存在相互作用，政府数据开放价值生成也是一个涉及多主体、多方面的非线性过程，传统回归分析难以识别各因素间的互动关系、可能存在的交互作用及组合路径。此外，本文选择已经上线的20个省级政府数据开放平台为研究对象，符合ＱＣＡ中小型样本量的要求，选择省级政府数据开放平台是基于省级政府在开放政府数据价值实现中具有中枢纽带和统筹作用以及省级层面可获取数据较为丰富，有利于开展地方政府开放数据价值实现因素的研究。从操作方法看，模糊集定性比较分析（ｆｓＱＣＡ）可处理有关程度变化或者部分隶属的问题，鉴于案例样本中所观察条件和结果的差别是连续的变量，本文采用模糊集定性比较分析ｆｓＱＣＡ进行分析。
三、实证结果与分析（一）必要条件分析必要条件分析是指检验某一条件是否是特定结果的必要条件。由于必要条件可能会存在被简约移除的情况，因此须先进行必要性分析。表3为数据开放治理的必要性分析结果。结果显示，所有条件变量的一致性均小于0.9，意味着没有条件构成政府数据开放高绩效的必要条件。单个条件不足以解释结果出现，表明着政府开放数据价值实现的影响因素可能是复杂并发的。鉴于此，政府数据开放的提升可能是多种因素联合驱动的结果。表3 单一条件的必要性分析
四、结论与启示（一）研究结论政府数据开放对于实现数据增值利用，政府开放透明，经济社会创新发展具有重要意义。已有研究表明，从综合性视角对数据开放价值实现的影响因素检验较为缺乏。基于此，本文在ＷＳＲ基础上建构分析框架，并以上线的20个省级政府数据开放平台为案例样本进行组态分析，总结出省级政府数据开放价值实现的驱动模式。研究发现，事理、物理和人理单个要素不足以解释省级政府数据开放，省级政府数据开放是组织内外不同条件相互组合影响的结果，共存在9种组态路径。根据财政支持、技术能力、组织机构、省域统筹、领导重视在不同组态中核心主导作用不同，可归纳为3种类型:物理主导型、事理主导型和综合发展型。在综合发展型中，当物理维度、人力维度和事理维度中组织机构存在时，政策引导和省域统筹可以通过相互替代方式，推动政府数据开放建设。（二）实践启示与不足政府数据开放的影响因素相互依存和相互替代揭示出省级政府数据治理实践的复杂性。依据本研究结论可为政府复杂的数据开放实践带来以下启示，从而助推地方在数据开放领域的治理:树立整体性视角，以要素联动机制发挥协同效应。数据开放作为一项系统性工程，受多种要素影响，包括物理、事理、人理中多个条件。相比单个条件优势，要素间的组合与适配对政府数据开放提升更具有意义。地方政府一方面应协调发挥出核心因素之间以及与其他因素间的联合协同作用，另一方面应树立整体性视角，以系统性地统筹部署，整合政府技术和资金优势，推动政府组织建设和配套制度设计，保障政府、民众、开发者等相关利益者参与和价值主张，从而发挥各种因素的“组合拳”效应。采取差异化策略，因地制宜地提升数据开放价值实现。多种条件之间的组合配置引发地方政府数据开放绩效，这启示着地方政府因地制宜地采取适应性策略，形成符合自身情况的发展路径。当前不少省级政府受到物理条件约束或主观上组织管理和人文认识不足的影响，政府数据开放治理很难实现全面齐头并进的局面。因此，省政府在既有条件上，例如物理和人理要素满足时，可以发挥自身优势，通过加强政策引导或者省域统筹提升数据开放。注重组织管理和制度安排，构建良好的开放生态。地方政府在数据开放过程中应重视构建良好的多主体共建的数据开放生态系统，关注公众需求，吸引技术人才，加强领导重视，从而实现数据开放服务的价值主张。同时，应避免过分强调财政资金等客观因素作用，忽略组织体制和制度安排的重要性。地方应充分调动主观能动性，建立更具有独立地位和协调能力的数据机构，以实现对数据的专业化治理和统筹协调治理。设计合理的法律制度，加快省域范围内数据开放的统筹建设，进而促进开放价值生成。本研究主要通过文献梳理现有研究中影响因素以确定相关前因变量，存在变量选择较为主观、难以全面覆盖问题，引入物理-事理-人理方法论作为参考理论框架分析政府数据开放价值实现的复杂性具有一定适用性，但受制于部分指标数据难以量化和测量，未能进一步分析各因素替代效应，随着政府数据开放领域的不断深入，未来将会探索更科学合适的方法深入分析各因素间的影响机制。（四川大学公共管理学院硕士研究生程惠在本文数据分析及论文修改上有所贡献。）
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责任编辑：吴俊